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Anmerkung zu:OVG Lüneburg 1. Senat, Beschluss vom 24.02.2021 - 1 MN 174/20
Autor:Prof. Dr. Christian Zeissler
Erscheinungsdatum:02.04.2021
Quelle:juris Logo
Normen:§ 47 VwGO, § 15 BBauG, § 17 BBauG, § 8 BBauG
Fundstelle:jurisPR-ÖffBauR 4/2021 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Johannes Handschumacher, RA und FA für Bau- und Architektenrecht
Zitiervorschlag:Zeissler, jurisPR-ÖffBauR 4/2021 Anm. 1 Zitiervorschlag

Verzögerungen im Parallelverfahren nach § 8 Abs. 3 Satz 1 BauGB keine besonderen Umstände i.S.v. § 17 Abs. 2 BauGB



Leitsatz

Eine Veränderungssperre, und erst recht ihre zweite Verlängerung, kann nur mit der Dauer des gemeindlichen Planaufstellungsvorgangs selbst, nicht aber damit begründet werden, dass dessen Abschluss an inhaltlichen Hürden wie entgegenstehendem Recht oder entgegenstehenden nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB zu beachtenden Planungen Dritter scheitert.



A.
Problemstellung
Die regelmäßige Geltungsdauer einer Veränderungssperre von zwei Jahren (§ 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB) kann von der Gemeinde um ein weiteres Jahr verlängert werden, ohne dass der Gesetzgeber dies an weitere Voraussetzungen geknüpft hätte. Wenn „besondere Umstände“ es erfordern, kann die Gemeinde die Frist sogar nochmals bis zu einem weiteren Jahr verlängern (§ 17 Abs. 2 BauGB).
Die vorliegende Entscheidung befasst sich mit der im Ergebnis verneinten Frage, ob eine solche zweite Verlängerung nach § 17 Abs. 2 BauGB nicht nur mit der Dauer des gemeindlichen Planaufstellungsvorgangs selbst, sondern auch damit begründet werden kann, dass dessen Abschluss an inhaltlichen Hürden wie entgegenstehendem Recht oder entgegenstehenden nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB zu beachtenden Planungen Dritter scheitert.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Der Beschluss des OVG Lüneburg betrifft eine solche „zweite“ Verlängerung einer Veränderungssperre. Prozessualer Aufhänger ist dabei ein Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO, mit der die vorläufige Außervollzugsetzung der Satzung über die erneute Verlängerung der Veränderungssperre bis zur Entscheidung im Normenkontrollverfahren begehrt wurde.
I. Ausgangslage des Verfahrens war, dass die Eigentümerin (Antragstellerin) eines größeren Außenbereichsgrundstücks eine Bodenabbaugenehmigung begehrte, während die Standortgemeinde (Antragsgegnerin) ein am Ortsrand bereits bestehendes Gewerbegebiet auf ebendiese Flächen erweitern wollte und hierzu im Dezember 2016 einen Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan fasste. Ebenfalls noch im Dezember 2016 beantragte die Gemeinde die zur Verwirklichung ihrer Planungsabsichten notwendige Änderung des Flächennutzungsplans bei der zuständigen Samtgemeinde. Nachdem das Vorhaben der Antragstellerin zunächst (offenbar) zurückgestellt wurde, beschloss die Antragsgegnerin im Dezember 2017 eine zweijährige Veränderungssperre, die im Dezember 2019 um ein weiteres Jahr und dann schließlich im Dezember 2020 nochmals um ein Jahr verlängert wurde (Rn. 4 und 7). In dieser Zeit unternahm die Antragsgegner verschiedene eher zögerliche Zwischenschritte im Bebauungsplanverfahren, zu einer frühzeitigen Bürger- und Behördenbeteiligung kam es erst im Juli 2020 (Rn. 3 und 6). Grund hierfür war, dass das Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplans bei der Samtgemeinde ebenfalls nur langsam voranschritt: Im Oktober 2018 hatte diese die Aufstellung einer 42. Änderung des Flächennutzungsplans beschlossen, die neben dem in Rede stehenden Gewerbegebiet noch verschiedene weitere Flächen umfasste. Nachdem zunächst im Dezember 2019 die frühzeitige Bürger- und Behördenbeteiligung stattfand, beschloss die Samtgemeinde die Flächennutzungsplanänderung für das Gewerbegebiet separat als 46. Änderung zu betreiben, um eine Beschleunigung zu erreichen. Im August und September 2020 führte die Samtgemeinde die öffentliche Auslegung und die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange durch. Der Feststellungsbeschluss für die 46. Flächennutzungsplanänderung wurde im Januar 2021 bekannt gemacht, die Genehmigung im Februar 2021 beantragt (dazu Rn. 5).
II. Das OVG Lüneburg sah den Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO als zulässig und begründet an.
1. Es legt dabei den vom 4. Senat des BVerwG vertretenen Prüfungsmaßstab an (vgl. Rn. 15 zu den Nachweisen). Zu prüfen sind danach zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht i.S.v. § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug des Bebauungsplans bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn dessen (weiterer) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist.
2. Daran gemessen seien die Erfolgsaussichten des bereits anhängigen Normenkontrollantrags hoch, da die Voraussetzungen für den zweiten Normenkontrollantrag nicht vorlägen. Eine zweite Verlängerung sei gemäß § 17 Abs. 2 BauGB nur möglich, wenn besondere Umstände sie erforderten. Besondere Umstände lägen vor, wenn ein Planverfahren durch eine Ungewöhnlichkeit gekennzeichnet werde, die sich vom allgemeinen Rahmen der üblichen städtebaulichen Planungstätigkeit wesentlich abhebe. Dabei könne es sich um Besonderheiten des Umfangs, des Schwierigkeitsgrads oder des Ablaufs des Planungsverfahrens handeln. Notwendig sei ein ursächlicher Zusammenhang, das heißt die Ungewöhnlichkeit des Falls müsse ursächlich für den Zeitablauf sein und die Gemeinde dürfe diese Ungewöhnlichkeiten nicht zu vertreten haben. Da grundsätzlich davon auszugehen sei, dass eine Gemeinde binnen der drei Jahre, die der Gesetzgeber für eine Veränderungssperre ohne besondere Umstände vorsehe, ihre Planungstätigkeit abgeschlossen haben könne, müsse die Gemeinde darlegen, dass objektive Gründe einen Abschluss der Planung innerhalb von drei Jahren verhindert hätten. Das heißt, es müsse erkennbar sein, dass die Gemeinde sich bemüht habe, innerhalb der Frist mit der Planung fertig zu werden, und diese erkennbar vorangetrieben habe, insbesondere nicht aufgrund ihrer eigenen „Entscheidungsschwäche“ die Fertigstellung der Planung vor sich hergeschoben habe (Rn. 17).
Diese Maßstäbe seien mit Blick auf die Besonderheiten des vorliegenden Verfahrens dahingehend zu ergänzen, dass es dann, wenn ein materiell rechtliches Planungsergebnis von vorgreiflichen Verfahrensschritten anderer Normgeber oder Planungsträger abhänge, der Gemeinde versagt sei, sich auf ein zögerliches Voranschreiten dieses anderen Verfahrens zu berufen. Die Veränderungssperre habe den Zweck, die Planungshoheit der Gemeinde gegen Schwierigkeiten abzusichern, dass Planungsverfahren oft mehr Zeit in Anspruch nähmen als die Genehmigung oder Verwirklichung der Planung entgegenstehender Vorhaben, nicht aber, dass der Verwirklichung der gemeindlichen Planungsabsicht noch weitere materiell-rechtliche Hindernisse entgegenstünden, deren Beseitigung nicht in der Hand der Gemeinde lägen. Das OVG Lüneburg lässt dabei offen, ob eine Planung, solange sie im Widerspruch zu (noch) geltendem höherrangigen Recht steht, überhaupt durch eine Veränderungssperre abgesichert werden kann. Jedenfalls könne die Veränderungssperre, und erst recht ihre zweite Verlängerung, nur mit der Dauer des gemeindlichen Planaufstellungsvorgangs selbst, nicht aber damit begründet werden, dass dessen Abschluss an inhaltlichen Hürden wie entgegenstehendem Recht oder entgegenstehenden nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB zu beachtenden Planungen Dritter scheitere (vgl. Rn. 19).
Diese Erwägungen gälten auch unter Berücksichtigung der Modalitäten des Parallelverfahrens nach § 8 Abs. 3 Satz 1 BauGB, das ein Mindestmaß an zeitlicher Koordination des Flächennutzungsplan- und des Bebauungsplanaufstellungsverfahrens voraussetze. Verlaufe das parallel von einem Dritten betriebene Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplans derart schleppend, dass die Gemeinde ihr Bebauungsplanverfahren nicht innerhalb des regelmäßig angemessenen Dreijahreszeitraums abschließen könne, so seien die Verzögerungsgründe eben gerade nicht im Bebauungsplanverfahren als solchem, sondern darin zu suchen, dass die Gemeinde einen Plan aufstellen möchte, der mit den den Vorhabenträger begünstigenden Vorgaben des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB eben noch nicht vereinbar sei (Rn. 20). Verzögerungen, die im Bebauungsplanverfahren nicht hätten auftreten müssen, seien spezifisch durch die Wahl des Parallelverfahrens und damit letztlich durch materiell-rechtliche Planungshindernisse bedingt und könnten nicht als „besondere Umstände“ i.S.d. § 17 Abs. 2 BauGB zulasten des Vorhabenträgers berücksichtigt werden (Rn. 21).
Gemessen daran habe die Antragsgegnerin keine „besonderen Umstände“ i.S.v. § 17 Abs. 2 BauGB, die eine zweite Verlängerung der Veränderungssperre rechtfertigen könnten, darlegen können. Die Chronologie beider Bauleitplanverfahren lasse erkennen, dass die Verzögerung ausschließlich dadurch bedingt gewesen sei, dass die Antragsgegnerin Verfahrensschritte der Samtgemeinde zur Änderung des Flächennutzungsplans abwarten wollte. Dabei handele es sich nicht um Schritte, die – wäre eine Flächennutzungsplanänderung nicht erforderlich gewesen – im Bebauungsplanverfahren hätten vollzogen werden müssen. Die Samtgemeinde habe keine zeitaufwendigen, für beide Verfahren relevanten Gutachten eingeholt. Wesentlichen Anteil am „Nachhinken“ des Flächennutzungsplanverfahrens habe vielmehr dessen zögerliche Einleitung. Die Antragsgegnerin habe mithin auf lange Zeit ohne eine in der vorgesehenen Form artikulierte Rückendeckung durch die für die Flächennutzungsplanung zuständigen Entscheidungsorgane geplant. Darauf könne sie sich zur Verteidigung der Verfahrensdauer nicht berufen (Rn. 22). Ob es der Antragsgegnerin unabhängig davon vorzuwerfen sei, dass sie die von § 8 Abs. 3 BauGB eingeräumten Möglichkeiten, Verfahrensschritte im Bebauungsplanverfahren auch vor entsprechenden Schritten im Flächennutzungsplanverfahren vorzunehmen (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 03.10.1984 - 4 N 4/84 Rn. 22 - BVerwGE 70, 171), keinen Gebrauch gemacht hat, könne dahinstehen (vgl. Rn. 23).
3. Auch die Abwägung der wechselseitigen Interessen falle zugunsten der Antragstellerin aus. Auch wenn erwartet werden könne, dass infolge der vorläufigen Außervollzugsetzung der Veränderungssperre zugunsten der Antragstellerin vollendete Tatsachen geschaffen würden, weil das von ihr gegen die Ablehnung der Bodenabbaugenehmigung eingelegte Widerspruchsverfahren Erfolg haben dürfte, gäben letztlich die hohen Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags den Ausschlag. Denn umgekehrt würde mit der zeitnah zu erwartenden Inkraftsetzung des Bebauungsplans vollendete Tatsachen zugunsten der Antragsgegnerin geschaffen und die Antragstellerin endgültig an der Verwirklichung ihres Vorhabens gehindert (vgl. Rn. 24).


C.
Kontext der Entscheidung
Der Konflikt, der aus unterschiedlichen Vorstellungen der Eigentümer einerseits und der Gemeinde andererseits über die bauliche Nutzung von Grundstücken entsteht, ist wahrscheinlich älter als das Bauplanungsrecht selbst. Das Baugesetzbuch kennt mit der Zurückstellung nach § 15 BauGB und der Veränderungssperre nach § 17 BauGB unterschiedliche Instrumente, mit denen die Gemeinden ihre Planungshoheit sichern kann. Mit der als Verwaltungsakt ergehenden Zurückstellung kann die Gemeinde ein Vorhaben für einen Zeitraum von bis zu zwölf Monaten zunächst einmal unmittelbar unterbinden (§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB), wenn zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. Sinn und Zweck der Zurückstellung liegen insbesondere darin, ein Baugenehmigungs- oder Bauvoranfrageverfahren vorübergehend offen zu halten und die Zeit bis zum Erlass einer Veränderungssperre zu überbrücken (BVerwG, Beschl. v. 13.10.2014 - 4 B 11/14 Rn. 8 m.w.N.). Durch die Zurückstellung wird die für die Erteilung der Baugenehmigung zuständige Behörde daran gehindert, über den Antrag positiv zu entscheiden. Die unter den Voraussetzungen des § 17 BauGB als Satzung, d.h. als Rechtsnorm ergehende Veränderungssperre ändert hingegen die materielle Rechtslage und führt dazu, dass das Vorhaben wegen entgegenstehender planungsrechtlicher Vorschriften abgelehnt werden muss.
Dem liegt, wie auch in dem vorliegenden Beschluss zutreffend betont wird, die Erkenntnis zugrunde, dass ein Planaufstellungsverfahren oft mehr Zeit in Anspruch nimmt als die Genehmigung oder Verwirklichung der Planung entgegenstehender Vorhaben (vgl. Rn. 19 m.w.N.). Der Gesetzgeber hat insoweit in § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB die Möglichkeit geschaffen, die grundsätzlich nach zwei Jahren außer Kraft tretende Veränderungssperre um ein weiteres, drittes Jahr zu verlängern. Das Gesetz macht diese erste Verlängerung nicht von besonderen Voraussetzungen abhängig (BVerwG, Beschl. v. 08.01.1993 - 4 B 258/92 Rn. 4). Das Gesetz geht damit für den Regelfall davon aus, dass eine Bebauungsplanung nach drei Jahren abgeschlossen werden kann (Battis/Krautzberger/Löhr/Mitschang, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 17 Rn. 3 m.w.N.). Allerdings muss auch berücksichtigt werden, das der Bauwillige sowohl durch eine Zurückstellung nach § 15 BauGB, also auch eine Veränderungssperre nach § 17 BauGB zwar vorübergehend, aber mit insoweit schon bis zu drei Jahren für einen bereits erheblichen Zeitraum, daran gehindert wird, von den Nutzungsmöglichkeiten Gebrauch zu machen, zu denen das materielle Baurecht an sich Gelegenheit bietet. Um den Interessen der Grundstückseigentümer angemessen Rechnung zu tragen, ist etwa nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB auf die Geltungsdauer der Veränderungssperre der seit der Zustellung der ersten Zurückstellung eines Baugesuchs abgelaufene Zeitraum anzurechnen (BVerwG, Beschl. v. 13.10.2014 - 4 B 11/14 Rn. 9).
Für die in § 17 Abs. 2 BauGB vorgesehene nochmalige („zweite“) Verlängerung um bis zu einem Jahr, d.h. das insgesamt vierte Jahr, hängt – zum Schutz der Grundstückseigentümer – zusätzlich davon ab, dass sie „besondere Umstände“ erfordert. Das BVerwG hat den Begriff bereits im Jahr 1976 wie folgt grundlegend definiert: Besondere Umstände liegen nur vor, wenn ein Planverfahren durch eine Ungewöhnlichkeit gekennzeichnet wird, die sich von dem allgemeinen Rahmen der üblichen städtebaulichen Planungstätigkeit wesentlich abhebt, mag es sich bei dieser Ungewöhnlichkeit um Besonderheiten des Umfanges, des Schwierigkeitsgrades oder des Verfahrensablaufes handeln. Notwendig ist weiterhin ein ursächlicher Zusammenhang; gerade die Ungewöhnlichkeit des Falles muss ursächlich dafür sein, dass die Aufstellung des Planes mehr als die übliche Zeit erfordert. Auch das reicht jedoch zur Rechtfertigung einer den Zeitraum von drei Jahren überschreitenden Veränderungssperre nicht aus. Hinzukommen muss vielmehr außerdem noch, dass die jeweilige Gemeinde die – verzögerungsverursachende – Ungewöhnlichkeit nicht zu vertreten hat. Vertreten muss eine Gemeinde insoweit jedes ihr vorwerfbare Fehlverhalten, wobei im allgemeinen davon ausgegangen werden kann, dass Mängel, die in der Sphäre der Gemeinde auftreten – z.B. eine zu Verzögerungen führende Überforderung der mit der Planung beschäftigten Dienstkräfte oder ein sich als zu umfangreich erweisender Zuschnitt des Plangebietes –, auf ein Fehlverhalten der Gemeinde zurückzuführen sind. Das ist aber nur eine – widerlegbare – Regel. Mängel, die in der Sphäre der Gemeinde auftreten, müssen nicht stets auf ein Fehlverhalten zurückzuführen sein. Kann eine Gemeinde dartun, dass sie sich im jeweiligen Zeitpunkt objektiv vernünftig verhalten hat, kann ihr nicht dennoch der Vorwurf eines Fehlverhaltens gemacht werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.09.1976 - IV C 39.74 Rn. 42 m.w.N.). Diese Maßstäbe – zu der sich naturgemäß im Laufe der Zeit eine Kasuistik entwickelt hat – finden, wie ein Blick in Rn. 17 der hier besprochenen Entscheidung belegt, bis heute Anwendung.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Die Entscheidung greift die allgemeinen, auch schon bislang bestehenden materiellen Anforderungen an eine erneute Verlängerung der Veränderungssperre nach § 17 Abs. 2 BauGB auf. Sie nimmt dabei allerdings einen Aspekt in den Blick, der bislang in der Rechtsprechung – soweit ersichtlich – kaum behandelt wurde (vgl. z.B. OVG Greifswald, Urt. v. 30.01.2008 - 3 K 32/03 Rn. 60 dazu, dass ein fehlender Flächennutzungsplan zur Begründung der besonderen Komplexität mit Blick auf § 8 Abs. 3 und 4 BauGB nicht geeignet ist). Gerade in Konstellationen, in denen die Zuständigkeit für die Aufstellung des Flächennutzungs- und der Bebauungspläne auseinanderfallen (wie dies beispielsweise im niedersächsischen Landesrecht gemäß § 98 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz der Fall ist), hängt das Erreichen des Planungsziels der Gemeinde auf der Ebene des Bebauungsplans nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB grundsätzlich davon ab, ob die Weichen auf der Ebene der Flächennutzungsplanung zuvor entsprechend gestellt werden. Auch im Parallelverfahren nach § 8 Abs. 3 Satz 1 BauGB kann der Bebauungsplan vor dem Flächennutzungsplan nur bekannt gemacht werden, wenn nach dem Stand der Planungsarbeiten anzunehmen ist, dass der Bebauungsplan aus den künftigen Darstellungen des Flächennutzungsplans entwickelt sein wird.
Die rechtlichen Erwägungen des OVG Lüneburg sind konsequent und verdienen Zustimmung. Die Veränderungssperre, und erst recht ihre zweite Verlängerung, kann nur mit der Dauer des gemeindlichen Planaufstellungsvorgangs selbst, nicht aber damit begründet werden, dass dessen Abschluss an inhaltlichen Hürden wie entgegenstehendem Recht oder entgegenstehenden nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB zu beachtenden Planungen Dritter scheitert (Rn. 19). Macht die planende Gemeinde von der Möglichkeit des Parallelverfahrens Gebrauch und verläuft das parallel von einem Dritten durchgeführte Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplans derart schleppend, dass die Gemeinde das Bebauungsplanverfahren nicht innerhalb des regelmäßig angemessenen Dreijahreszeitraums abschließen kann, so sind die Verzögerungsgründe nicht im Bebauungsplanverfahren als solchem, sondern darin zu suchen, dass die Gemeinde einen Plan aufstellen möchte, der mit den den Vorhabenträger begünstigenden materiellen Vorgaben des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB eben (noch) nicht vereinbar ist (Rn. 20). Die in Rn. 21 des Beschlusses erwähnte Möglichkeit, (ausnahmsweise) solche Verzögerungen rund um Verfahrensschritte aus dem Flächennutzungsplanverfahren zu berücksichtigen, die hypothetisch genauso im Bebauungsplanverfahren erforderlich gewesen und entstanden wären, wenn ein Parallelverfahren nicht durchzuführen wäre, lässt überdies Raum für eine sachgerechte Berücksichtigung von Einzelfallumständen.




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