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Autor:Prof. Dr. Dr. h.c. Michael Kubiciel
Erscheinungsdatum:09.04.2021
Quelle:juris Logo
Normen:§ 335a StGB, § 17 OWiG 1968, § 130 OWiG 1968, § 233 StGB, § 30 OWiG 1968, EGV 1/2003, EUV 2016/679
Fundstelle:jurisPR-StrafR 7/2021 Anm. 1
Herausgeber:Dr. Mayeul Hiéramente, RA und FA für Strafrecht
Zitiervorschlag:Kubiciel, jurisPR-StrafR 7/2021 Anm. 1 Zitiervorschlag

Sonderunternehmensstrafrecht für fehlende Sorgfalt in Lieferketten

I. Hintergrund

Am 03.03.2021 hat das Bundeskabinett den Entwurf eines Gesetzes über die unternehmerischen Sorgfaltspflichten in Lieferketten beschlossen.1 Bundesarbeitsminister Heil gibt sich zuversichtlich, dass das Lieferketten- bzw. Sorgfaltspflichtengesetz (so der offizielle Kurztitel) noch in dieser Legislatur „kommt.“2 Im Hintergrund des Gesetzes stehen die Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte der Vereinten Nationen als Soft Law3 sowie der darauf aufsetzende Nationale Aktionsplan „Wirtschaft und Menschenrechte“4. Nachdem die Evaluierung des Nationalen Aktionsplans gezeigt hatte, dass nur eine Minderheit der befragten deutschen Unternehmen den Anforderungen des Aktionsplans genügt,5 verschärfte sich eine seit längerem geführte Debatte um die Schaffung harter, d.h. staatlicher und sanktionsbewehrter Regeln.6

Hier stellen sich grundsätzliche Fragen.7 Sind Unternehmen – neben Staaten – überhaupt Adressaten menschenrechtlicher Pflichten? Lassen sich Menschenrechte über politische, kulturelle und sozioökonomische Grenzen hinweg durchsetzen, indem man heimischen Unternehmen zwangsbewehrte Regeln auferlegt, obwohl die Staaten des Westens und internationale Organisationen seit Jahrzehnten an diesem Menschenrechtstransfer gescheitert sind? Die Gesetzbegründung bejaht diese Fragen. Die Pflicht, die Menschenrechte des Einzelnen zu schützen, liege (zwar) bei den Staaten. Die Verantwortung von Unternehmen für die Achtung der Menschenrechte bestehe (aber) unabhängig von der Fähigkeit oder Bereitschaft der Staaten, ihrer Pflicht zum Schutz der Menschenrechte nachzukommen.8 Mehr noch: „Macht der innerstaatliche Kontext es unmöglich, dieser Verantwortung uneingeschränkt nachzukommen, ist von Unternehmen zu erwarten, dass sie die Grundsätze der international anerkannten Menschenrechte achten, soweit es in Anbetracht der Umstände möglich ist.“9

Der Entwurf geht mithin von einer Art subsidiärer Zuständigkeit deutscher Unternehmen zur Achtung der Menschenrechte gerade in Fällen aus, in denen ausländische Staaten und deren Unternehmen zur Durchsetzung dieser Standards nicht willens oder in der Lage sind. In Deutschland ansässige Unternehmen sollen daher ab einer bestimmten Größe verpflichtet werden, „ihrer Verantwortung“ für die Achtung international anerkannter Menschenrechte nachzukommen.10 Dies diene „der Verbesserung der internationalen Menschenrechtslage.“11 Das ist ein ausgesprochen ambitioniertes Ziel. Es passt zu anderen (straf-)rechtspolitischen Initiativen, mit deren Hilfe westliche Vorstellungen von global gültigen Rechtsstandards und Good Governance grenzüberschreitend durchgesetzt werden sollen.12

Für Bundesarbeitsminister Heil ist das Gesetz jedenfalls „ein klares Signal an jene Firmen, die bisher Menschenrechte gegen ihre wirtschaftlichen Interessen abgewogen haben. Damit ist nun Schluss.“13 Um dem Signal Gehör zu verschaffen, enthält der Entwurf Sanktionen, deren Obergrenze an den Umsatz des Unternehmens gekoppelt ist. Auf diese Weise schafft das Lieferketten- bzw. Sorgfaltspflichtengesetz nicht weniger als ein Sonderunternehmensstrafrecht – ein Umstand, der bislang noch kaum Beachtung gefunden hat14. Zwar sind auf den Umsatz bezogene Sanktionsrahmen im Unionsrecht mittlerweile Standard – man denke nur an das europäische Kartellrecht15, Art. 83 DSGVO oder Art. 30 MMVO. Dem nicht unionsrechtlich vorgeprägten nationalen Recht sind sie aber fremd. § 30 Abs. 2 OWiG sieht bekanntlich eine bei 5 bzw. 10 Millionen Euro gedeckelte Geldbuße vor, die nur dann höher ausfallen kann, wenn der wirtschaftliche Vorteil, den der Täter aus der Ordnungswidrigkeit gezogen hat, diese Grenzen übersteigt (§ 17 Abs. 4 Satz 1 OWiG). Indem das Lieferkettengesetz – abweichend von dieser allgemeinen Regel – einen umsatzbezogenen Sanktionsrahmen einführt, ist es nicht nur wesentlich schärfer als das geltende allgemeine Unternehmenssanktionenrecht. Es entstehen auch systematische Brüche, die nicht bloß legalistisch-ästhetischer Art sind, sondern sowohl unter repressiven als auch präventiven Gesichtspunkten zu Widersprüchen führen.

II. Regelungen im Überblick

1. Anwendungsbereich und Compliance-Pflichten

Das Gesetz mit seinen Verhaltens- und Sanktionsnormen findet nur auf inländische Unternehmen Anwendung, die „in der Regel mindestens 3.000 Arbeitnehmer“ beschäftigen; ab Januar 2024 reduziert sich dieser Schwellenwert auf 1.000 Arbeitnehmer (§ 1 RefE). Diesen Unternehmen legt das Gesetz eine Reihe von „menschenrechtlichen und umweltbezogenen Sorgfaltspflichten“ auf (§ 3 RefE), die vor allem in der Etablierung von Risikomanagement- und Beschwerdeverfahren, der Durchführung von Risikoanalysen, der Implementierung von Präventionsmaßnahmen und der Beachtung von Dokumentationspflichten bestehen. Es geht – kurz gesagt – um die Einrichtung menschenrechtlicher und umweltbezogener Compliance-Management-Systeme. Da in den allermeisten Großunternehmen bereits Compliance-Management-Systeme existieren, hält das Lieferkettengesetz dazu an, die bestehenden Systeme auf die Einhegung spezifisch menschenrechtlicher Risiken bzw. die Berücksichtigung von Umweltbelangen zu übertragen.

Zudem muss das Unternehmen unverzüglich angemessene Abhilfemaßnahmen ergreifen, wenn es feststellt, dass die Verletzung einer geschützten Rechtsposition oder einer umweltbezogenen Pflicht in seinem eigenen Geschäftsbereich oder bei einem unmittelbaren Zulieferer eingetreten ist oder unmittelbar bevorsteht (§ 7 Abs. 1 RefE). Ist die Verletzung einer geschützten Rechtsposition oder einer umweltbezogenen Pflicht bei einem unmittelbaren Zulieferer so beschaffen, dass das Unternehmen sie nicht in absehbarer Zeit beenden kann, muss es unverzüglich ein Konzept zur Minimierung erstellen (§ 7 Abs. 2 RefE). Der Begriff „unmittelbarer Zulieferer“ ist dabei leicht irreführend, da er nicht logisch-konsekutiv zu verstehen ist, sondern ein Vertragspartner gemeint ist, dessen Zulieferungen für die Herstellung des Produktes des Unternehmens oder zur Erbringung und Inanspruchnahme der betreffenden Dienstleistung notwendig sind (§ 2 Abs. 7 RefE). Das Beschwerdeverfahren muss auch für die Meldung von Rechtsverletzungen durch mittelbare Zulieferer offen sein (§ 9 Abs. 1 RefE). Erlangt das Unternehmen substantiierte Kenntnis über eine mögliche Verletzung einer geschützten Rechtsposition oder einer umweltbezogenen Pflicht bei mittelbaren Zulieferern, so hat es anlassbezogen unverzüglich eine Risikoanalyse durchzuführen und Präventions- bzw. Minimierungsmaßnahmen umzusetzen (§ 9 Abs. 3 RefE).

2. Sanktionsnormen

Neben der Schaffung besonderer zivilprozessualer Prozessstandschaften (§ 11 RefE) und weitreichender behördlicher Kontrollen (§§ 13 ff. RefE) sieht das Gesetz auch Sanktionen vor, die vom Ausschluss von der Vergabe öffentlicher Aufträge (§ 22 RefE) bis zu Zwangs- und Bußgeldern reichen. Schon dieses breitgefächerte Instrumentarium zivil-, verwaltungs- und sanktionsrechtlicher Rechtsfolgen zeigt die erhebliche Präventions- und Repressionswirkung, die das Gesetz auf große Unternehmen auszuüben beabsichtigt.

Hinzu kommt, dass nach § 24 Abs. 3 RefE juristische Personen oder Personenvereinigungen mit einem durchschnittlichen Jahresumsatz von mehr als 400 Millionen Euro mit einer Geldbuße bis zu 2 Prozent des durchschnittlichen Jahresumsatzes belegt werden können, wenn entgegen § 7 Abs. 1 Satz 1 RefE eine Abhilfemaßnahme nicht oder nicht rechtzeitig ergriffen wird oder entgegen § 7 Abs. 2 Satz 1 ein Minimierungskonzept nicht oder nicht rechtzeitig erstellt oder umgesetzt wird. Wie in vergleichbaren unionsrechtlichen Regelungen und nach § 9 Abs. 2 des Regierungsentwurfes eines Verbandssanktionengesetzes (VerSanG) ist bei der Ermittlung des durchschnittlichen Jahresumsatzes der weltweite Umsatz aller natürlichen und juristischen Personen sowie aller Personenvereinigungen der letzten drei Geschäftsjahre zugrunde zu legen, soweit diese Personen und Personenvereinigungen als wirtschaftliche Einheit operieren.

Indes wird damit nicht mehr und nicht weniger festgelegt als mögliche Obergrenzen einer Vielzahl denkbarer Sanktionen. Es geht nicht um die Bemessung der konkreten Höhe einer individuellen Geldbuße. Für diese Höhe ist vielmehr die Bedeutung der Ordnungswidrigkeit entscheidend (vgl. § 24 Abs. 4 RefE). Zudem sind die „wirtschaftlichen Verhältnisse der juristischen Person oder Personenvereinigung“ – also gerade nicht der Umsatz – zu berücksichtigen sowie weitere für und gegen die juristische Person sprechende Umstände gegeneinander abzuwägen. Dies entspricht den Regelungen in § 15 VerSanG und Art. 83 Abs. 2 DSGVO.16 Die Rede von „umsatzbezogenen Geldbußen“ wäre also hier genauso irreführend, wie sie es in Bezug auf die DSGVO und das VerSanG ist. Dennoch: Der Umsatzbezug zur Fixierung der Geldbußenobergrenze ermöglicht Sanktionen, die deutlich höher sind als nach § 30 OWiG und setzt einen „Anker“, an dem sich die Verteidigung eines Unternehmens abarbeiten muss.

3. Widersprüche des Sondersanktionsrechts

Vor allem aber führt der Umsatzbezug zu systematischen Spannungen innerhalb des Sanktionenrechts. Denn künftig kann eine juristische Person nach dem „Lieferkettengesetz“ wegen unzureichender Abhilfe- oder Minimierungsmaßnahmen deutlich drastischer sanktioniert werden als für ein vergleichbares Compliance-Versagen: durch das Fehlen von Aufsichtsmaßnahmen im Sinne des § 130 OWiG, die die Begehung einer unternehmensbezogenen Straftat verhindert oder erschwert hätten. Nun mag man einwenden, dass das Unterlassen von Abhilfemaßnahmen gegen Menschenrechts- oder Umweltverstöße per se schwerer wiege als ein Aufsichtsmangel nach § 130 OWiG. Jedoch trifft das nicht ohne weiteres zu, da viele „klassische“ unternehmensbezogene Straftaten, die solche Aufsichtsmaßnahmen verhindern sollen, ebenfalls einen Menschenrechts- oder Umweltschutzbezug aufweisen. Man denke nur an Fälle der Finanzierung korrupt-autokratischer Regime durch Auslandsbestechung oder Umweltstraftaten.

Vor allem aber ermöglicht § 30 OWiG selbst für die unmittelbare Begehung einer Straftat durch einen Geschäftsführer einer juristischen Person geringere Sanktionen als das Lieferkettengesetz für die Nichtabwendung von Rechtsverstößen bei Zulieferern. Das kann dazu führen, dass ein deutsches Unternehmen für die Begehung einer unternehmensbezogenen Straftat im Inland – etwa: Ausbeutung der Arbeitskraft nach § 233 StGB – deutlich schwächer sanktioniert wird als für das Fehlen von Abhilfemaßnahmen gegen vergleichbare Taten bei einem ausländischen Zulieferer. Diese Diskrepanz ist schon unter repressiv-schuldbezogenen Gesichtspunkten schwer zu vermitteln, da die Begehung einer dem Unternehmen unmittelbar zuzurechnenden Straftat zumindest ebenso schwer wiegt wie die Nichtverhinderung bzw. Nichtabhilfe von Rechtsverstößen durch Dritte. Zudem gehen von dem in sich unabgestimmten Recht auch unausgewogene Compliance-Impulse aus: Zur Einhaltung von Rechtsstandards bei (ausländischen) Zulieferern baut der Gesetzgeber einen erheblich größeren Compliance-Druck auf als zur Beachtung der Verhaltensnormen, die für leitende Mitarbeiter des Unternehmens selbst gelten, unter Einschluss der Normen des Strafgesetzbuchs. Das scheint nicht nur widersprüchlich, sondern ist es auch.

III. Ausblick

Es liegt im Wesen von Widersprüchen, dass man sie zu beiden Seiten hin auflösen kann. Einerseits könnte die umsatzorientierte Sanktionsobergrenze im Laufe der parlamentarischen Beratungen wieder aus dem Lieferketten- bzw. Sorgfaltspflichtengesetz entfernt werden; andererseits könnte der allgemeine Sanktionsrahmen für unternehmensbezogene Straftaten erhöht werden, indem das Verbandssanktionengesetz zumindest bei der Zurechnung von Straftaten an die Stelle des § 30 OWiG tritt, das für große Unternehmen ebenfalls einen Umsatzbezug bei der Festlegung der Sanktionsobergrenze statuiert (§ 9 Abs. 2 VerSanG). Ob und wann der Regierungsentwurf des VerSanG aber das Gesetzgebungsverfahren durchlaufen wird, ist jedoch offen. Ebenso offen ist das Ob, Wann und Wie einer unionsrechtlichen Regelung zu Sorgfaltspflichten in transnationalen Lieferketten. Es ist daher nicht ausgeschlossen, dass das Lieferkettengesetz, so es denn tatsächlich in dieser Legislatur verabschiedet werden wird, über einen längeren Zeitraum ein sanktionsrechtliches Unikat bleiben wird.


Fußnoten


1)

Referentenentwurf des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (Bearbeitungsstand: 01.03.2021), im Folgenden: RefE.

2)

Vgl. dazu und zum Folgenden Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, Pressemitteilung vom 03.03.2021, abrufbar unter: https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Pressemitteilungen/2021/03/20210303-bundeskabinett-verabschiedet-sorgfaltspflichtengesetz.html.

3)

Näher Deutsches Global Compact Netzwerk, Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte, 2. Aufl. 2014, S. 3 ff.

4)

Bundesregierung, Nationaler Aktionsplan Umsetzung der VN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte 2016-2020.

5)

Thomale/Murko, EuZA 2021, 40, 41 f.

6)

Zu Regelungsoptionen nach dem „Scheitern der Selbstregulierung“ Hübner, NZG 2020, 1411 ff., ferner Monnheimer/Nedelcu, ZRP 2020, 205 ff.

7)

Dazu Kubiciel, öAnwBl. 2016, 574 ff. = Kölner Papiere zur Kriminalpolitik 5/2016, abrufbar unter: https://kups.ub.uni-koeln.de/7487/.

8)

RefE, S. 1.

9)

RefE, S. 1.

10)

RefE, S. 1.

11)

RefE, S. 2.

12)

Zur Zielsetzung des Gesetzgebers, mit Hilfe des § 335a StGB die gute Regierungsführung anderer Länder zu schützen bzw. darauf hinzuwirken, Kubiciel in: Hoven/Kubiciel, Das Verbot der Auslandsbestechung, 2016, S. 45 ff.

13)

Vgl. dazu und zum Folgenden Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, Pressemitteilung vom 03.03.2021 (Fn. 2).

14)

Die Debatte kreist(e) vor allem um zivilrechtliche Folgen, vgl. Hübner, NZG 2020, 1411 ff.; Monnheimer/Nedelcu, ZRP 2020, 205 ff.; Rudkowski, CCZ 2020, 352; Thomale/Murko, EuZA 2021, 40,

15)

Art. 23 Verordnung (EG) Nr. 1/2003.

16)

Zu letzterer Kubiciel, PinG 2021, im Erscheinen.



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