juris PraxisReporte

Leitsätze

1. Die Festsetzung eines sonstigen Sondergebiets „Sport und Freizeit“ kann auf § 11 BauNVO gestützt werden.
2. Der Anwendungsbereich von § 22 Abs. 1a BImSchG ist eröffnet, wenn die Einrichtung dem Ausleben der Spielbedürfnisse und des Bewegungsdrangs von Kindern dient.
3. Das in § 22 Abs. 1a BImSchG für die genehmigungsrechtliche Ebene normierte Regel-Ausnahme-Verhältnis ist auch bei der Aufstellung eines Bebauungsplans zu berücksichtigen. Es wirkt sich dergestalt auf die Abwägungsentscheidung des Rates aus, dass der von der Vorschrift privilegierte Kinderlärm grundsätzlich nicht abwägungserheblich ist. Erst dann, wenn Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Ausnahmefalles gegeben sind, gewinnt der Belang einer entsprechenden Lärmbetroffenheit Abwägungsrelevanz.
4. Die Entscheidung der Gemeinde, ein bestimmtes städtebauliches Projekt an dem von ihr dafür vorgesehenen Ort im Wege eines Bebauungsplans zu realisieren, ist in einem Normenkontrollverfahren nur einer begrenzten Überprüfung zugänglich.

A.

Problemstellung

Planende Gemeinden sehen sich immer wieder mit der Situation konfrontiert, im allgemeinen Interesse stehende Nutzungen, welche mit einem gewissen Emissionsaufkommen verbunden sind, mit dem privaten Ruheinteresse der Anlieger des Plangebiets zu einem Ausgleich zu bringen. Nicht selten geht es hierbei insbesondere um die Frage, ob die Zweckbestimmungen diesbezüglich festgesetzter Sondergebiete hinreichend konkret gefasst sind und die Gemeinde die von der Nutzung ausgehenden Emissionen hinreichend betrachtet und abgewogen hat. Dies gilt insbesondere für Kinderlärm, der zwar tatsächlich eine nicht unerhebliche Lautstärke aufweisen kann, in rechtlicher Hinsicht aber privilegiert ist.

B.

Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

Die besprochene Entscheidung betraf einen solchen Fall: Die Antragsteller wandten sich gegen einen Bebauungsplan mit der Bezeichnung „Sport-, Spiel- und Bewegungspark am Hallenbad“. Sie sind Eigentümer eines von ihnen bewohnten Grundstücks, das südlich unmittelbar an das Plangebiet angrenzt. Der Bebauungsplan setzt ein sonstiges Sondergebiet mit der Zweckbestimmung „Sport und Freizeit“, öffentliche Grünflächen mit der Zweckbestimmung „Parkanlage mit Kinderspielplätzen“, eine Fläche für den Wald sowie eine Straßenverkehrsfläche fest.

Die Antragsteller rügten im Wesentlichen drei Komplexe: Erstens sei die Festsetzung als sonstiges Sondergebiet mit der Zweckbestimmung „Sport und Freizeit“ mangels hinreichender Bestimmbarkeit des Begriffs „Freizeit“ unwirksam. Zweitens sei das schalltechnische Gutachten mangelhaft, insbesondere weil Lärmimmissionen von Kindern bis 14 Jahren in fehlerhafter Weise nicht in der Abwägung berücksichtigt worden seien. Drittens habe die Antragsgegnerin gegen ihre Pflicht verstoßen, alternative Standorte zu prüfen.

Das OVG Münster hat den Normenkontrollantrag abgelehnt und zu den gerügten Aspekten ausgeführt:

Mit dem Bebauungsplan solle die rechtliche Grundlage für die Realisierung eines multifunktionalen Sport-, Spiel- und Bewegungsparks für mehrere Generationen geschaffen werden. Die aus diesem Grund gewählte Festsetzung des sonstigen Sondergebiets „Sport und Freizeit“ könne auf § 11 BauNVO gestützt werden. Nach § 11 Abs. 1 BauNVO seien als sonstige Sondergebiete solche Gebiete darzustellen und festzusetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO wesentlich unterscheiden. Das sonstige Sondergebiet „Sport und Freizeit“ unterscheide sich wesentlich von den typisierten Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO, da die angestrebte Nutzung sich keinem der Baugebietstypen der §§ 2 ff. BauNVO zuordnen lasse. Es bestehe auch nicht die Möglichkeit, die planerische Zielsetzung der Antragsgegnerin durch Festsetzung eines Baugebiets nach den §§ 2 bis 10 BauNVO in Kombination mit den Gestaltungsmöglichkeiten des § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO zu verwirklichen. Jedenfalls unter Berücksichtigung der textlichen Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung sowie der Planbegründung sei die Zweckbestimmung „Sport und Freizeit“ hinreichend bestimmt. Denn ausweislich der textlichen Festsetzungen seien in dem sonstigen Sondergebiet Anlagen für sportliche Zwecke, Kinderspielplätze, öffentliche Stellplatzanlagen, Anlagen zur Nutzung solarer Strahlungsenergie innerhalb der überbaubaren Grundstücksflächen und über Stellplätzen sowie ergänzende gastronomische Angebote allgemein zulässig. In diesem Zusammenhang sei es entgegen der Annahme der Antragsteller auch unschädlich, dass die BauNVO den Begriff der Freizeit – anders als den der sportlichen Zwecke – nicht kenne, denn die Zweckbestimmung eines sonstigen Sondergebiets müsse sich nicht an den Begrifflichkeiten der BauNVO orientieren.

Auch die planerische Abwägung begegne im Hinblick auf den Kinderlärm keinen Bedenken: Gemäß § 22 Abs. 1a Satz 1 BImSchG seien Geräuscheinwirkungen, die von Kindertageseinrichtungen, Kinderspielplätzen und ähnlichen Einrichtungen wie beispielsweise Ballspielplätzen durch Kinder hervorgerufen werden, im Regelfall keine schädlichen Umwelteinwirkungen. Die im Norden des Plangebiets gelegenen Anlagen – Doppelseilbahn, Kleinkinderspielplatz mit Kletterkombination und Wasserspielanlage – unterfielen § 22 Abs. 1a BImSchG, da die Einrichtungen dem Ausleben der Spielbedürfnisse und des Bewegungsdrangs von Kindern dienten. Die vereinzelt vertretene Auffassung, dass unter „Kinderspielplätze und ähnliche Einrichtungen“ nur kleinräumige und wohngebietsnahe Einrichtungen zu verstehen seien, finde keinen Niederschlag im Gesetzeswortlaut und widerspräche überdies dem Sinn und Zweck der Vorschrift, den Lärm spielender Kinder im Interesse einer kinderfreundlichen, toleranten Gesellschaft zu privilegieren.

Das in § 22 Abs. 1a BImSchG für die genehmigungsrechtliche Ebene normierte Regel-Ausnahme-Verhältnis sei auch bei der Aufstellung eines Bebauungsplans zu berücksichtigen. Hierbei wirke es sich dergestalt auf die Abwägungsentscheidung des Rates aus, dass der von der Vorschrift privilegierte Kinderlärm grundsätzlich nicht abwägungserheblich sei. Erst dann, wenn Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Ausnahmefalles gegeben seien, gewinne der Belang einer entsprechenden Lärmbetroffenheit Abwägungsrelevanz. Hier überschritten die von dem Kinderspielbereich ausgehenden Geräuscheinwirkungen nicht diese Schwelle der Abwägungsrelevanz: An den Kinderspielbereich grenzten mehrheitlich Grün- bzw. Waldflächen und Wohngebiete an; sensible Nutzungen wie Krankenhäuser oder Pflegeanstalten, die einen Ausnahmefall begründen könnten, fehlten in der Nachbarschaft. Auch weise der Kinderspielbereich keine außergewöhnliche Ausdehnung auf.

Auch der weitere Vortrag der Antragsteller, wonach nicht alle denkbaren Ausnutzungsvarianten des Bebauungsplans geprüft worden seien und auch eine Suche nach alternativen Standorten nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden sei, verfing nicht. Das OVG Münster führte aus, dass in der Rechtsprechung seiner Bausenate geklärt sei, dass es grundsätzlich keinen durchgreifenden Bedenken begegne, wenn die Gemeinde im Falle eines Angebotsbebauungsplans, der als planungsrechtliche Grundlage für ein konkret umrissenes Vorhaben diene, vor allem dieses Vorhaben zur realitätsnahen Abschätzung der absehbaren planbedingten Auswirkungen heranziehe.

Aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG resultiere ein weitreichender städtebaulicher Gestaltungsspielraum der jeweiligen Gemeinde; dieser umfasse auch die Entscheidung, ein bestimmtes städtebauliches Projekt an dem von ihr dafür vorgesehenen Ort im Wege eines Bebauungsplans zu realisieren. Eine solche planerische Standortentscheidung sei daher in einem Normenkontrollverfahren nur einer begrenzten Überprüfung zugänglich. Hier sei die Standortentscheidung der Antragsgegnerin nach diesen Maßstäben nicht zu beanstanden.

C.

Kontext der Entscheidung

Die Entscheidung liegt auf einer Linie mit der gefestigten Rechtsprechung zu den Anforderungen an die Festsetzung eines sonstigen Sondergebiets nach § 11 BauNVO und setzt zugleich – insbesondere hinsichtlich der Bedeutung des § 22 Abs. 1a BImSchG in der planerischen Abwägung – wichtige Akzente.

In Rechtsprechung und Literatur ist anerkannt, dass eine maßgebliche Voraussetzung für die Festsetzung eines sonstigen Sondergebiets i.S.d. § 11 Abs. 1 BauNVO ist, dass ein wesentlicher Unterschied zu den in den §§ 2 bis 10 BauNVO geregelten typisierten Baugebieten vorliegt, also ein Festsetzungsgehalt gewollt ist, der sich keinem der vorbezeichneten Gebietstypen zuordnen lässt und der sich deshalb nicht sachgerecht mit einer auf sie gestützten Festsetzung erreichen lässt (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 29.09.1978 - IV C 30.76 Rn. 31; BVerwG, Urt. v. 28.05.2009 - 4 CN 2/08 Rn. 10; Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 2025, § 11 BauNVO Rn. 19 m.w.N.). Die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets ist hierbei das entscheidende Kriterium dafür, ob sich das festgesetzte Sondergebiet wesentlich von einem Baugebietstyp unterscheidet; zu vergleichen sind die konkreten Festsetzungen des Sondergebiets mit der jeweiligen abstrakten allgemeinen Zweckbestimmung des Baugebietstyps.

Nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO sind für sonstige Sondergebiete die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung festzusetzen. Die Festsetzung der allgemeinen Zweckbestimmung muss eindeutig sein, damit der Plan eine geordnete städtebauliche Entwicklung gewährleisten kann. Aus ihr ergeben sich u.a. die Maßstäbe und Grenzen für die Anwendbarkeit des § 15 BauNVO sowie von Ausnahmen und Befreiungen. Fehlt eine solche eindeutige Zweckbestimmung, ist der Bebauungsplan unwirksam (BVerwG, Urt. v. 18.02.1983 - 4 C 18/81 Rn. 14).

Das OVG Münster betont unter Verweis auf die einschlägige Rechtsprechung des BVerwG (Urt. v. 28.05.2009 - 4 CN 2/08 Rn. 14; Urt. v. 18.02.1983 - 4 C 18/81 Rn. 14), dass zur Auslegung der Zweckbestimmung die sonstigen textlichen Festsetzungen und – bei fehlender Eindeutigkeit der Festsetzungen – auch die Begründung des Bebauungsplans ergänzend herangezogen werden können (etwas zurückhaltender Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 2025, § 11 BauNVO Rn. 27, der diesen ergänzenden Rückgriff nur ausnahmsweise zulassen möchte).

Die Gemeinde ist in ihrer Planung nach der Entscheidung nicht auf die Terminologie der §§ 2 bis 10 BauNVO beschränkt: Die Zweckbestimmung eines sonstigen Sondergebiets muss sich nicht an den Begrifflichkeiten der Baunutzungsverordnung orientieren; im Rahmen des § 11 BauNVO ist die Gemeinde weder an die in den §§ 2 bis 9 BauNVO aufgeführten Nutzungsarten noch an die in § 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO für die normativ ausgestalteten Baugebiete eröffneten Differenzierungsmöglichkeiten gebunden (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 28.02.2002 - 4 CN 5/01 Rn. 21). Dies ist konsequent: Es wäre widersinnig, einen „wesentlichen Unterschied“ zu den vertypten Baugebieten zu fordern und gleichzeitig eine Begrenzung der Zweckbestimmung auf die in diesen Vorschriften verwendeten Begrifflichkeiten vorzunehmen.

Die Entscheidung beschäftigt sich überdies mit der Anwendung von § 22 Abs. 1a BImSchG im Bauleitplanungsverfahren. Durch § 22 Abs. 1a BImSchG werden Geräuscheinwirkungen, die von Kindern auf Kinderspielplätzen hervorgerufen werden, insoweit privilegiert, als sie im Regelfall nicht als schädliche Umwelteinwirkung gelten. Denn Geräusche spielender Kinder sind aufgrund des besonderen gesellschaftlichen Toleranzgebots als Ausdruck kindlicher Entwicklung und Entfaltung grundsätzlich zumutbar (BT-Drs. 17/4836, S. 4; VGH Mannheim, Urt. v. 23.05.2014 - 10 S 249/14 Rn. 28). Entsprechende Geräuscheinwirkungen sind von den Anliegern daher im Regelfall aufgrund ihrer Sozialadäquanz zu dulden (BVerwG, Beschl. v. 05.06.2013 - 7 B 1/13 Rn. 6); für besondere Ausnahmesituationen ermöglicht die Vorschrift eine einzelfallbezogene Prüfung, ob selbst bei Zugrundelegung eines weiten Maßstabs noch erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen angenommen werden können.

In der besprochenen Entscheidung betont das OVG Münster zunächst, dass entgegen den Ausführungen in der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 17/4836, S. 6) und einer Literaturstimme keine Beschränkung des Anwendungsbereichs auf kleinräumige und wohngebietsnahe Einrichtungen gegeben sei. Auch wenn eine Anwendung der Vorschrift in Abweichung von den Ausführungen in der Gesetzesbegründung kontraindiziert erscheinen mag, hat das OVG Münster den Wortlaut der Vorschrift auf seiner Seite (da dieser eine solche Einschränkung nicht enthält) und kann sich auch auf das Telos der gesetzlichen Vorschrift stützen. Denn es ist nicht erkennbar, warum die kindliche Entwicklung und Entfaltung nur auf kleinflächigen wohngebietsnahen Flächen stattfinden können soll.

Die Frage, ob und in welchem Umfang die immissionsschutzrechtliche Privilegierung von Kinderlärm auf die Ebene der Bauleitplanung ausstrahlt, hat die Rechtsprechung in den vergangenen Jahren zunehmend beschäftigt. Das OVG Münster führt aus, dass der privilegierte Kinderlärm grundsätzlich nicht abwägungserheblich sei und erst dann Abwägungsrelevanz gewinne, wenn Anhaltspunkte für einen Ausnahmefall vorliegen. Der hier entscheidende 10. Senat des OVG Münster geht damit über eine Entscheidung des 7. Senats hinaus, in der noch ausgeführt wurde, dass aus § 22 Abs. 1a BImSchG nicht folge, dass privilegierter Kinderlärm bei der Aufstellung eines Bebauungsplans von vorneherein nicht abwägungserheblich wäre. Die Vorschrift bestimme vielmehr unmittelbar nur die durch den Begriff der schädlichen Umwelteinwirkungen markierte Zumutbarkeitsgrenze (OVG Münster, Beschl. v. 15.06.2020 - 7 D 24/18.NE Rn. 35; ebenso OVG Lüneburg, Urt. v. 05.10.2023 - 1 KN 16/21 Rn. 32).

Schließlich äußert sich das Gericht noch zum begrenzten gerichtlichen Kontrollumfang der gemeindlichen Standortentscheidung. Das Gericht betont, dass die Gemeinde generell im Interesse eines schonenden Ausgleichs der betroffenen Belange verpflichtet ist, ernsthaft in Betracht kommende Alternativstandorte einer vergleichenden Bewertung zu unterziehen; dabei – so das Gericht – sind indes nur solche Alternativen näher zu betrachten, die zur Erreichung des konkreten Planziels geeignet sind. Die Beurteilung dieser Frage unterfällt dem gemeindlichen Ermessen, so dass Grundstückseigentümer keinen Anspruch darauf hätten, nur solche Vorhaben dulden zu müssen, welche sich am „optimalen“ Standort befinden. Diese Ausführungen des Gerichts sind in der Sache nicht neu, sondern bekräftigen – nachvollziehbarerweise – die diesbezügliche Linie der Rechtsprechung (vgl. etwa OVG Münster, Urt. v. 05.02.2025 - 7 D 191/22.NE Rn. 47; OVG Lüneburg, Urt. v. 08.09.2021 - 1 KN 150/19 Rn. 84).

D.

Auswirkungen für die Praxis

Die Entscheidung des OVG Münster verdient in der Sache Zustimmung. Sie verdeutlicht die maßgeblichen Linien der Rechtsprechung zu drei in der kommunalen Bauleitplanung immer wieder auftauchenden Fragestellungen.

Erstens bestätigt das Gericht, dass bei der Bestimmung des Inhalts von Sondergebietsfestsetzungen auch auf die Festsetzungen und die Begründung des Plans zurückgegriffen werden kann. Für die Planungspraxis sollte daraus allerdings nicht der Schluss gezogen werden, dass weniger Sorgfalt in die eigentliche Zweckbestimmung des Sondergebiets gelegt werden sollte. Idealerweise sollte eine Zweckbestimmung aus sich selbst heraus verständlich sein.

Zweitens klärt die Entscheidung eine im Planungsalltag nicht selten auftretende Fragestellung: Bedarf es zur Beurteilung von privilegiertem Kinderlärm eines gesonderten schalltechnischen Nachweises in der Abwägung? Das OVG Münster verneint dies grundsätzlich: Der privilegierte Kinderlärm ist grundsätzlich nicht abwägungserheblich; erst dann, wenn Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Ausnahmefalles gegeben sind, gewinnt der Belang einer entsprechenden Lärmbetroffenheit Abwägungsrelevanz. Kommunen und Planungsbüros können daraus ableiten, dass Schallgutachten von vornherein die Beurteilung privilegierter Kinderspielanlagen ausklammern können – sofern keine atypischen Umstände vorliegen, die einen Ausnahmefall nach § 22 Abs. 1a BImSchG indizieren. Aus anwaltlicher Sicht ist gleichwohl zu empfehlen, in diesen Konstellationen das Vorliegen eines Ausnahmefalls nicht vorschnell auszuschließen und daher jedenfalls im Zweifelsfall zumindest eine vorsorgliche Betrachtung des Kinderlärms in Betracht zu ziehen.

Drittens bekräftigt das Gericht die geringe Kontrolltiefe gemeindlicher Standortentscheidungen im Normenkontrollverfahren. Gleichwohl ist auch diesbezüglich im Zweifel zur „planerischen Vorsicht“ zu raten. Die planende Gemeinde ist daher gut beraten, ihre Überlegungen zu Alternativstandorten in der Planbegründung substanziiert zu dokumentieren, um insoweit etwaige Angriffspunkte von vornherein auszuschließen.